Perú: ¿Quién debe consultar a los pueblos indígenas?
Algunos comentarios sobre la ordenanza Nº 108-2011 del Gobierno Regional de Junín.
Por Adda Chuecas Cabrera*
30 de marzo, 2011.- Hace dos semanas salió publicada en El Peruano una ordenanza del Gobierno Regional de Junín que declaraba de interés, utilidad pública y necesidad regional la inversión privada, estableciendo compromisos para el desarrollo de sus actividades en la región Junín.
En un primer momento diversas organizaciones indígenas y sectores de la sociedad civil saludaron la norma. Como precedentes favorables estaban la implementación por parte de ese gobierno de una serie de políticas a favor de algunos sectores históricamente excluidos y la creación de espacios de diálogo y concertación tales como la creación del Consejo Regional de la Mujer, la elaboración y aprobación del Plan Regional de Derechos Humanos de Junín y la creación de la Subgerencia de Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas en la estructura del Gobierno Regional. Todo ese proceso efectuado de manera participativa y concertada con las organizaciones indígenas de la selva central.
Entendemos que la aprobación de la Ordenanza Regional N° 108 – 2011 se da en el marco de una voluntad de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas andinos y amazónicos. Sin embargo, al emitirse la presente ordenanza, el Gobierno Regional de Junín ha omitido consultar a los pueblos indígenas sobre dicho proyecto de ordenanza, conforme lo establece el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y el artículo 19 de la Declaración de Naciones Unidas.
Este derecho de los pueblos indígenas a ser consultados cuando se prevean medidas legislativas o administrativas que les puedan afectar no solo es un imperativo del Convenio 169 y la Declaración de Naciones Unidas, también debe ser parte de la gobernabilidad democrática en la región, que priorice el diálogo y la concertación entre el Gobierno Regional y los ciudadanos.
El derecho a la consulta: un derecho fundamental
En el caso de los pueblos indígenas el derecho a la consulta se constituye en un derecho fundamental que les permite proteger su identidad cultural, social, económica, la protección de sus territorios y recursos naturales. Como bien lo señala el Convenio 169, el derecho a la participación y consulta se fundamenta en el reconocimiento a las aspiraciones de estos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven.
El Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya menciona que:
“39. …, el Convenio Nº 169 de la OIT exige a los Estados celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento sobre los aspectos de los planes o proyectos de gestión que los afecten, e insta a los Estados a que celebren consultas con las comunidades indígenas en relación con contextos diversos (arts. 6, párrs. 1 y 2; 15, párr. 2; 17, párr. 2; 22, párr. 3; 27, párr. 3; y 28). De hecho, un comité tripartito del Consejo de Administración de la OIT afirmó que: “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio Nº 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo”. (1)
Al respecto en el Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, de fecha 16 febrero 2011, señala:
“…, la Comisión concluye que el Convenio requiere, en primer lugar, que se realicen consultas en profundidad con las instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales y que después se hagan los esfuerzos necesarios, en la medida de lo posible, para encontrar soluciones conjuntas, ya que esto es la piedra angular del diálogo. También constituye una herramienta importante para alcanzar un desarrollo sostenible.” (2)
Asimismo, advertimos que en relación al tema de la consulta previa, en sus considerandos la ordenanza N° 108 -2011 sólo hace mención al Convenio 169 de la OIT. Al respecto debemos recordar que la Asamblea General de las Naciones Unidas, de fecha 13 de setiembre del 2007, aprobó la Declaración de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, siendo el Perú uno de los países que impulsó y promovió su aprobación. Dicha Declaración forma parte de los instrumentos internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas, el cual no debería ser dejado de lado. James Anaya, Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, al referirse al valor jurídico de la Declaración de Naciones precisa que:
43. La Declaración de las Naciones Unidas pone de manifiesto el consenso internacional que existe en relación con los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas en un modo que es congruente con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT y que las enriquece, así como con otras disposiciones, incluidas las interpretaciones hechas respecto de otros instrumentos de derechos humanos por los organismos y mecanismos internacionales. Como la expresión más autorizada de ese consenso, la Declaración establece un marco de acción para la protección y aplicación plenas de esos derechos. (3)
La consulta es un deber de los Estados, no de las empresas
Llama nuestra atención el contenido del Artículo Tercero de la Ordenanza N° 108 -2011, que si bien hace referencia a la Consulta, ésta no sería entendida en su real dimensión. Conforme a está redactada se podría inferir que son las empresas concesionarias las que deben cumplir con efectuar de manera directa la consulta a los pueblos indígenas, cuando ellas no tienen tal atribución. El Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas, establecen el deber de los Estados de efectuar dichas consultas. Es el Estado peruano y sus diferentes niveles de gobierno, quienes se obligan a su cumplimiento, y a respetar y cumplir los acuerdos derivados de la consulta.
Así redactado dicho Artículo Tercero se desnaturaliza el derecho a la consulta, conforme lo dice James Anaya:
“6. La obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas con carácter previo a la adopción de medidas legislativas, administrativas o políticas que afecten directamente sus derechos y sus intereses está firmemente asentada en el derecho internacional de los derechos humanos. El incumplimiento de la norma de consulta, o su realización sin observar sus características esenciales, compromete la responsabilidad internacional de los Estados.” (4)
Entender la consulta: propuestas para selva central
Creemos necesario que con la participación y consulta a los pueblos indígenas de Junín, se proceda a la modificación del artículo tercero de la mencionada ordenanza a fin de que guarde correspondencia con la obligación del Estado de efectuar la consulta a los pueblos indígenas. De manera complementaria al artículo cuarto, se exprese en la ordenanza la voluntad del Gobierno Regional de implementar políticas públicas que aseguren el goce efectivo de la propiedad territorial por los pueblos indígenas y sus miembros, procediéndose como primera acción a la titulación y ampliación de los territorios de las comunidades nativas de la selva central de Junín, aún pendientes de atención.
A fin de facilitar este proceso consideramos de suma importancia fortalecer el funcionamiento del Consejo Regional de Pueblos Indígenas de Junín Selva Central – CORPISEC, que ha tenido un rol destacado como ente de articulación y concertación entre las organizaciones indígenas de la selva central, y que ha permitido implementar políticas interculturales por parte del gobierno regional.
En este proceso de diálogo y concertación con las organizaciones indígenas se debe permitir que recobre vigencia la creación de un área especializada para tratar la problemática de estos pueblos, logro que se ha visto truncado al anularse la reestructuración del gobierno regional, la cual creaba la Sub Gerencia de Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas.
Es necesario destacar que la finalidad del derecho a la consulta es asegurar la participación de los pueblos indígenas en los espacios de toma de decisión para que puedan decidir cuáles son sus prioridades de desarrollo. El Derecho a la Consulta constituye la piedra angular que ayudará a que se pueda desarrollar y efectivizar otros derechos establecidos en el Convenio (tierra, territorios, desarrollo, educación, salud etc.). La consulta se considera una forma clave de diálogo que sirve para armonizar los intereses contrapuestos y evitar, así como también, resolver conflictos.
Notas:
(1) Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. A/HRC/12/34 15 de julio de 2009.
http://unsr.jamesanaya.org/esp/annual-reports/informe-del-2009-al-consejo-de-derechos-humanos
(2) Ver: Página 865, sobre pueblos indígenas y tribales. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/wcms_151559.pdf
(3) Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. A/HRC/9/9, 11 de agosto de 2008.
http://unsr.jamesanaya.org/esp/docs/annual/2008_hrc_annual_report_sp.pdf
(4) La situación de los pueblos indígenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior . A/HRC/12/34/Add.6, 5 Octubre, 2009. Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya.
http://unsr.jamesanaya.org/esp/docs/countries/2009_report_chile_sp.pdf
* Adda Chuecas es Directora del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP)
